文/周其仁 编辑/杨琦
（北京山东同乡沙龙微信2017年04月13日）
编者语：周其仁教授认为，在中国这样一个大国，不妨考虑把土地房屋作为地方的、特别是城市的事务，分权制定符合各自实际情况的政策，选用合适的地方性法律法规。尤其在转型中，更有必要加大地方和城市应对的自主权。敬请阅读。
何来“人的城市化”
先从问题说起。据华生自述，“2001年初，我也是从农民进城打工和户籍制度改革出发，开始著文提出和研究人的城市化问题，提出农民工市民化是新型城市化的核心”（见华生，“小产权房合法化，会不会天下大乱”。下文如无特别标注，引用华生文盖出自此文和“土地制度改革六大认识误区”、“土地制度改革的焦点分歧（上）”、“土地制度改革的焦点分歧（中）”、“现代社会中的土地开发建主权问题”、以及“农地农房入市：陷阱与跨越”等六篇论争文章。）。这里冒出一个命题——“人的城市化”。至于当年怎么提出，以及是不是还有别人更早提出，我没有查证。从现在的情况看，不论原创谁属，“人的城市化”早已铺天盖地，在舆论中占据了“新型城镇化”的核心地位，无论政府文告、两会议题、领导讲话还是热门话题，“人的城市化”无处不在。
只是，这个炙手可热的“人的城市化”，是不是真的就构成当下我国城市化要面对的“核心”问题？容我讲点不同意见吧。实不相瞒，第一次听到这个“术语”——不是从华生那里——我就觉得有点别扭。“城市化”（urbanization）的定义是“城市人口占总人口的比例上升”，其内涵是伴随着经济增长，更多农村人口转为城市人口。如此，“城市化”本来就是、也只能是“人的城市化”，为什么非要叠叠加重重，再来一个“人的城市化”呢？
退一步，即使单独讨论“人的城市化”，当务之急是保住进城农民的落脚之地。从我国的情况看，上世纪80年代的改革冲开了城乡隔绝的大门，1983年中央1号文件“允许农民自带口粮进城镇务工经商”，开启了农民合法进城的大门。随后，一系列商品化改革，使进城农民可以从市场购得粮食、副食、日用百货、电器家具，也能购入交通、通讯等多种服务，过去因农民身份遭歧视、因而在城镇得不到生活必需品的那一页，总算翻过去了。
住的麻烦比较大。像城里人一样，进城农民工生活成本中最大的一项就是“住”。要是无从落脚，城里的机会再好，对农民也没有意义。今天大数2亿进城农民，按统计口径是“户籍在农村、但常年（6个月以上）居住在城镇”的人口。换言之，这2亿进城农民已经常年住在了城镇。他们是怎么解决“住”的问题的呢？观察表明，除了小部分住工地工房，更小到不成比例的住进了城市商品房以外，大部分进城农民工住在“城中村”、城乡接合部以及城市郊区，基本上靠当地农民提供的物业，才得以落脚。这部分“农民的物业”，法律地位不明，常常都有被漫天飞舞的“非法帽子”砸中的危险，所以物理形态差强人意，投资改善的意愿受阻。不过，正是这些城镇内外的“农民物业”，承载着大批进城农民“初级阶段的城镇化”。这是一个不争的事实。
对改善进城农民居住条件的呼吁、建言和政策设计，没有人不赞成。不过有一句话要先吐为快：在意愿的、承诺的、预言的改善措施尚没有切实落地之前，请不要以任何理由损毁当下实际上承载着海量进城农民的“农民物业”。政府有能耐以更低的成本为进城农民提供更好的住处，值得期待，但面对数以亿计、实际上已常住在城镇的农民工，倘若最理想的住处尚未足额提供，现有的落脚之地却被听起来宏伟的庞然大计给毁了，那岂不是鸡飞蛋打、两头落空？
华生的路数很特别。他不但看不到“人的城市化”与“农民物业可转让”之间的明显关联，还生生把两者对立起来。请看，“在这里最错误的，就是把人的迁徙自由这个城镇化的核心偷换为本地农民土地的开发自由”——此君真有出口成章之才，似乎不用“偷换”这种字眼，就不足以表达他自己独掌天下全部真理的份量。那也好吧，既然有人如此大度地给出一个喜怒笑骂的机会，却之不恭，我等就不妨在某些不得不进行的乏味讨论之余，舒展一下。
减少征地、农地入市
给定转型中国“公权力”之现状，我认为，被华生严词批判的“指望借助私权利的逐利动机去替代公权力的作用，用……土地开发的自由市场竞争去达到土地资源配置的优化”，倒不失为一个现实选项。道理简单：在公权力远没有得到有效约束——权力老虎尚未被关入法治笼子——之前，除非万不得已，以任何名目加重公权力之责，后果只能是继续喂笼外之虎，令其更壮，也更难被关进笼子。这里加上“除非万不得已”，是因为转型社会涉及国防、反恐、治安、防疫及其他公共安全事务，不靠国家权力会天下大乱，惟一面强化权力、一面严查权力人物假公济私、拥权自肥。
城市化中的土地问题，同样面对“公权悖论”：恰恰是超强的公权未得到有效约束，才形成“政府一手征、一手卖”的半拉子改革工程。拖延至今，1988宪法修正案定下来的准则一直得不到贯彻，“土地财政”畸变为“地方债务”（其实在很多地方变成了“地方负债财政”，是“土地负财政”），本义“人的城市化”畸变为“土地城镇化”，让国家机器陷入与民争利的泥潭，土地腐败查不胜查。在这些现实情况下，治本之策当然是把权力老虎关入法治笼子。在这点没有做到之前，至少在政策和策略取向上，断不可再扩大公权力配置土地的作用。我的理解，“收缩征地规模、扩大农地入市”，正是这样一种策略取向——算不上最优，总比喂笼外虎要对头。
华生把“收缩征地、农地入市”批个半死，他自己的主张又是什么呢？读来读去，他无非主张绝不要触动现存“政府征地＋卖地”的制度，仅建言政府从近郊和农村农村征得的土地中拿出一块，为进城农民工提供带社会保障含义的住宅，以此实现“人的城市化”和“农民工市民化”。
就我所知，类似主张早就有人提出。2003年我们在朗润园研讨城市化土地问题，请到厦门规划局赵燕菁局长参会，他的发言讲了这个意思。对赵燕菁君的一些观点——如“土地财政是中国核心竞争力”——我无从赞同，但他基于城市管理经验提出的“城市政府要学新加坡办‘组屋’”，虽疑虑不少，我也乐见其成。想想全国每年征地好几百万亩，累计土地出让金据说已达20万亿，从“征地所得受益”里拿一点点出来，给进城农民工建房，试验一把的余地总有的吧？后来几次到厦门讨教，细听之余就给赵局长提一点看法：赶快找机会试，试了才能验证构想的逻辑。2011年黄奇帆在重庆提“三、五、三”（即化三年时间，把已经进城农民在老家的三项土地住宅权益，换成城市居民的五项社会保障），更率先在一个直辖市的范围，尝试解决进城农民工住宅问题。对此，我和同事同学从一开始就跟着看，现在还在追踪研究，希望看懂了好说几句话。
从“盲流”到“小产权”
华生倒是痛快地认下一条，“将我对小产权房的批评斥之为‘非法帽子漫天飞’,这一点对我来说倒并不冤枉。因为小产权房的建造和交易确实违反了一系列的法律规定。”紧随其后，他搬出一大堆法条，举证“小产权房”如何违法违章。
为了辨明这点，有必要回到华生自己给出过的定义：“小产权房现在一般指农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”。这么说，华生的判决就是，凡“农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”，一律非法！
如此鲁莽武断，见所未见、闻所未闻。其一，华生引用的各款法条，各有法定的生效时间。如果“农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”——包括更早建造在农民自家土地上、后来被宣布土地包括宅基地全部属于集体之后也盖在了集体土地上的住宅——早于这些法条的生效时间，华生还可以振振有词地判这些“先于法律生效的已成行为”，统统违法吗？难道不知道，“法无禁止则可为”也要讲时间性，这是我在《城乡中国》里提点过的，即不可依据十五的法律判初一的行为入罪。华生的回应居然是，“现在人们所说的小产权房，恐怕极少有1986年之前建造的”。让我寸步不让追一句：“极少有”还是“有”，即便全中国只有一栋用于出租或出售的农房建于1986年之前，那个判决——“所有小产权房皆非法”——还站得住脚吗？
这也带出我的第三点建议。在中国这样一个大国，不妨考虑把土地房屋作为地方的、特别是城市的事务，分权制定符合各自实际情况的政策，选用合适的地方性法律法规。尤其在转型中，更有必要加大地方和城市应对的自主权。这些年高度行政化集权的土地管制与房价调控，中央部门出力不少，讨好不多，是一个值得总结的教训。要明白，对城市化进程中的土地增值，不论“涨价归公”口号多响亮，实际上真正通行的，到处都是“土地涨价可分成”。此原则，在十八届三中全会决定里已经确定，要有效吸收地方信息、经由地方程序来落实。所以全国性的法律和政策在给出基本准则之后，要充分依靠地方经验、地方法规和地方政策，才有望解决大量复杂的实际问题。在这件事情上，多到六百几十个城市的实践经验里寻寻觅觅，少听一些不着边际的夸夸其谈，可能事半功倍，或值得一试。
围绕“小产权”的争议，让我想起当年“盲流”问题的热闹。那也曾经是一个含混、带歧视性、侮辱性的称谓，锋芒所向，直指那些离土离乡进城经商务工的农民——“盲目流动人口”是也。同样非法帽子漫天飞，说到耸人听闻处，甚至拿“流民造反”去吓唬政治家。实际情况，是本来根本就不需要那么多农民的国度，在工业化、城市化提供新机会的条件下，开启了“人往高处走”的大门。那是国民经济发展的重大机会，也是诸种束缚松绑的社会解放。若问“盲流”问题后来怎么解决的？还不是形势比人强，说着说着谁也不好意思再说了，因为大家都明白，原来那就是“人的城市化”！大批农民自由转行的权利得到承认，城市化大潮就势不可挡。回看当年“盲流”问题之消失，说明城乡打通的劳力市场化、产品市场化皆不可阻挡。既然人可转，农房农地的流转怎么挡得住？放眼远望，还是稼轩之句最好：“青山遮不住，毕竟东流去”。
几点结论
（一）城市化把大批农村人口转为城镇人口，也带动其他经济资源加快在城乡间流动与集聚。由此，要求重新界定城乡一切经济资源的财产权利，特别是确立普遍的转让权，形成新的市场秩序。
（二）上世纪80年代，我国迈出了土地使用权可转让的重要步伐，以此适应当时改革开放的紧迫要求。但是，这项改革尚未完成。迄今为止，城镇国有土地可以合法入市转让，但是曾经得到宪法原则支持的郊区与农村集体土地使用权的转让，仍广受歧视、得不到有效的法律承认、保护与服务。在同地不同权的基础上，形成“政府一手征地、一手卖地”的畸形体制，其负面效果越来越大，危及我国城市化的健康进行。
（三）深化改革无可避免。现实的可行路径，是“逐步收缩征地规模、探索农地农房入市”。为此，一手实施“先行先试”的主动改革，一手从各地农地农房入市的实际经验中提取政策和法律元素。两相结合，正有望勾画出城市化“新土改”路线图。
（四）继城镇国有土地入市之后，城镇内外农村集体土地及农房也以多种方式入市转让，不但为大批农民工进城提供着落脚之地，且具有在得到合法承认后进一步改善、升级的巨大潜力。既然破绽百出的“理论”解不开它，喧嚣的歧视奈何不了它，哗众取宠的“方案设计”也替代不了它，我们不妨踏踏实实，多看多想，继续从中吸取营养和力量。
周其仁，北京大学国家发展研究院教授。